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友多发表于 2005-10-17 02:02:16

谈怒江地区生存与发展之路

文/郑易生 
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 摘要：从国内外经验看，不是所有的资源开发都能带动落后地区发展。生态脆弱—特殊价值地区尤其不能走片面资源开展道路，因为很容易造成资源的不可替代价值的破坏，断送本地更美好的前景。应当用“逐步实现多重价值”的发展理念取代“尽快挖掘单一价值”的发展理念。不能一味要求怒江人民为了保持其对于全局的特殊价值做出牺牲，而无视他们的现实困难。国家应探索对这类典型的“三位一体”(生态脆弱，有特殊价值，贫困)地区的新制度安排，如“生态特区”，豁免GDP的政绩压力，“计划单列”，生态补偿。改变云南省“生态大省，贫困大省”的状况，提升生态环境保护的财政支撑政策，建议国家重新考虑对云南“两烟”的控制。? 
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引言：为什么怒江地区的选择这样难？ 
? 在一年来的讨论和辩论中，一些专家已经向我们说明了当前过于匆忙开发怒江的计划有相当大的风险，有可能是一个“功在一时，弊在千秋”的事业。这不仅是指地质安全、生态破坏。许多怒江人民，特别是五万生活在河谷的潜在移民面临着相当大的风险。然而事情还有另一方面。在没有水电开发这件事之前，怒江地区早已处于人口压力—生态恶化—贫困的恶性循环中。如果国家任凭它所独自面对急迫的生存与发展问题不予解决，保护其特殊价值也是一句空话。 不光是怒江州，云南等西部省份的基他一些地方也面临类似的处境。本文认为这一类现象值得注意。它涉及两个问题： （1）地方政府怎样审视发展之路？ （2）在让地方解脱这种两难处境上，国家的责任是什么？ 
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一、经济落后地区片面资源开发模式的经验教训 经济落后地区有资源优势，而发达地区有资本优势，按照比较优势的逻辑，走资源开发模式是合乎市场经济规律的，事实上许多国家，许多地区就是这样做的。但是我们发现其结果有好有坏。 这里应搞清两个问题： 第一，地区资源优势是否一定能够转化为地区全面发展？ 第二，地区资源优势在什么样的条件下能够转化为地区全面发展？ 
 
1、地区资源开发不等于地区的发展——国外一些学者的研究 
? 地区资源开发是否一定能够转化为地区的全面发展？国外一些学者的研究说明，由于盲目发展，一些具有“资源比较优势”的国家滑入了资源出口“专业化陷阱”，结果资源开发规模上去了，但是经济发展水平没有相应地提高。一些国家“高开发、低发展”的经验值得注意。下面是国外的一些研究结论。 
? 第一，价格问题。以出口资源等初级产品为经济支柱的国家大多数是欠发达国家。由于世界市场上某些制造业发达国家相对于输出初始产品的国家的市场权力，以及两者之间在劳动力效率上的巨大差距；又由于近些年来一些发展中国家生产低技术的制造业产品的能力增大，与其相应的国际分工格局导致了过量生产和强化低成本资源供给的趋势……这些新旧因素的作用结果往往压低了那些非稀缺性要素的价值，特别是一些自然资源与劳动力的价值，使靠原料出口的发展中国家的贸易条件恶化。上世纪90年代国际市场某些金属和热带作物的价格的下降有许多原因，其中“过度供给”和“过低的需求弹性”起了很重要的作用。一些学者认为，价格扭曲是那些专业化于自然资源出口的发展中国家（如非洲和拉丁美洲）的经济增长率低于那些有制造业产品出口的发展中国家（如东南亚、中国）的主要原因之一 (Muradian,2002) 。 
? 第二，初级产品部门的先天特征有可能使得长期经济动力不足。 以矿业为例，因为： ①它不是劳动密集型部门，初级产品生产的扩大不能总是带来高就业率。 ②初级产品部门不是技术密集型产业，专门化于开采自然资源不会促进对研究与开发的投资，反而阻碍和推迟了制造业的形成。 ③由于初级产品生产也不是人力资本密集型产业，不会促进人们通过教育获得技能的努力。有分析表明这正是此类地区经济结构单一，经济停滞和收入高度不平等的一个原因 (Leameret al.,1999)。 ④有实证研究显示，初级产品出口的增长对于大多数发展中国家的非出口部门的影响很小甚至没有（Fosu,1996）。有学者指出：按照新古典贸易理论，取消贸易壁垒可以增加该国具备比较优势的物品生产的专业化水平。然而当“专业化”意味着“初等化”时，盲目发挥比较优势从长期看，可能导致本来已经很大的南北差距更加扩大。 
? 第三，还有一些学者认为，专业化于自然资源出口还有更深的负面影响。“它促进了巨大的、腐败的和低效的官僚主义机构的出现，不能鼓励经济增长或者该地区对经济危机的反应能力,因此影响了政府良治的质量和制度安排的类型。”（Woolcock et al.,1999; Auty,2000）考虑到国际市场上充满来自东南亚和中国的制造业产品，并且这些低技术含量的劳动密集型商品已经面对降低价格的压力，这些因素可能限制该地区经济多样性的选择空间。结果，“对于那些专业化于自然资源出口的国家，存在着滑进专业化（和贫困）陷阱的高概率。”显然，那些被“锁定”在这一发展模式，将投资集中于扩张资源开发部门的国家，因为对自然资本的挖掘没有伴随着“人造的”收益之源的扩大，即使是“弱可持续发展”也是做不到的（Winter?Nelson,1995）。 
 
2、我国某些地区的资源开发已有一些问题值得注意 
? 虽然拉丁美洲、非洲一些国家的经验不能直接对应于我国内部各地区之间的关系，但是从西部大开发中近年出现的一些问题来看，上述经验是值得注意的。其实，有些并不是新问题。 
? （1）投资问题 
? 有学者指出，现在西部进行的大工程 “多是由中央投资的，由中央直属的公司来承建；税收的75%上交国家；开发出来的资源，主要是输往东部和中部地区加工利用的；主要的设备、材料是从东部和中部采购的；西部所得仅是少量的税收分成、地方建材和生活资料的销售收入、少量的劳务收入。这种格局实际上又是原来东西部分工格局的翻版，具体表现是，西部GDP增长速度加快，而财政收入、城乡居民收入并未同比增长，而且差距继续拉大。为此，西部大开发必须打破仅仅是开发资源、输出资源的概念……”（林凌等，2003）。例如：“西气东输工程能够给新疆带来不到200多亿元的气田开发建设投资，增加1/4的工业增加值，使地方的财政收入增加10%左右，这对新疆来说，值得欢天喜地。不过，这仅仅是整个工程的一部分。当我们看它的延续工程，这时的‘欢天喜地’就含有难言的苦涩了。首先，这项工程静态投资1400亿元，包括上游气田开发、输气管道建设和下游天然气利用三个部分，投资比例是2：4：6。鸟瞰‘西气东输’全局，西部获得投资200多亿元，东部将获得投资600多亿元。其中，这200多亿元的气田开发建设定单还不知会‘飞’到哪里？400多亿的输气管道建设定单，西部能拿到多少？至于‘本世纪末谁受益最多’，600多亿的天然气利用建设资金全部安排在东部，能够把东部地区的经济结构调整提升到一个新的高度。这还仅仅是显性受益，还有难以用资金来计算的隐性受益。”（陈伯君，2004） 
? （2）资源开发的价格与利润问题 
? 在计划经济时代，我国资源大省和地区长期以低价格供给发展制造业的省份。如西南地区输出大量木材，山西输出大量煤炭，利润率极低，没有带动本地区应有的发展。山西人曾总结为“越挖煤，越倒霉”。进入市场经济改革时期，由于市场结构和政策规定的作用，并没有完全解决一些资源开发利润率低的问题。 以煤为例： （1）长期以来，由于电力行业对煤炭实行压价，我国煤价一直偏低（煤炭企业近70%的产量销售给电力企业，用于发电，但计划这部分电煤的定价权并不在煤炭企业，这种煤炭定价机制牺牲了煤炭企业的利益）。 （2）即使煤炭涨价，煤炭行业利润大部分转移到非资源开发的下游行业（煤炭行业的员工人均工资收入仅比农民高一点，列所有行业的倒数第二）。又如神华集团准格尔能源有限责任公司开采一吨煤的利润仅0.78元，发一度电的利润0.07元，两者的利润率分别是1%和63%。该产业链上游部门和下游部门的收益相差太大了。 （3）此外，在煤炭开采到用户之间的营销、运输等中间实利环节又取走了一大块利润（张帆，2004）。如果资源出口面临买方市场，又缺乏协调与整合，大量开发的收益是很小的，我国是世界第一稀土出口国，但是在国际市场上没有价格话语权，开发矿产的利润率只有1%—5%（尚志新，2004）。 
? （4）少数人赢利还是多数人发展问题 
? 片面的、急功近利的资源开发特别容易造成少数有权势的人暴富，而地方多数人难以分享其收益的情况。山西省形成一群“煤炭富豪”，如在低收入人群年均收入500元的高平市，占人口万分之三的煤矿老板人均收入在500万元左右。由于采矿引起当地的环境恶化，他们不打算在本地置业发展，而是斥巨资在外地置业，举家迁往京、津、沪。据估计，山西煤炭富每年带出去的资金在100亿元左右，相当于山西省全年GDP的5%(张帆，2004)。 
 
3、小结：资源开发带动地区发展的三个条件 
? 从国内外经验看，不是所有的资源开发都能带动地区发展。 资源开发能否带动地区发展，与是否满足如下三个重要条件有关： 第一是对外经济关系方面：资源输出的价格是否合理？ 第二是经济结构方面：资源开发是否是劳动密集型？如果不是，能否能延伸产业链，带动本地的相关产业发展？ 第三是地区内部关系方面：资源开发的利润流向是否公平和有建设性？是过多集中于地区内外少数人的圈子并且外流，还是过多过早富了政府部门自身，还是较多地流向本地人民？有些地区资源开发的规模、投资很大，但正是因为没有满足这些有关条件，人民并没有相应地富起来。 
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二、生态有特殊价值且十分脆弱的地区尤其不应走片面资源开发的道路? “片面资源开发”是指那种只从地区的某一、二种优势资源出发，且按着常规的开发方式最大限度地挖掘该资源某一种利用方向（只开发多功能资源的一个功能）的潜力，并以此安排整个地区的发展的战略。上一节表明，片面资源开发道路往往不是有资源的欠发达地区的出路。如果这个地区恰恰是生态脆弱地区，则尤其不应走片面资源开发的道路。我们以怒江地区的发展为例说明。 
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1、怒江问题的特点首先是生态脆弱性与其特殊价值合一 
? （1）生态脆弱性： ① 怒江山高谷深，处于横断山褶皱的断裂地带，地壳活动强烈，地质环境非常复杂且极不稳定，属强烈的地带活动带，滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害频繁。这种先天的地质环境和生态环境极为脆弱，比相邻的澜沧江、金沙江更为脆弱，一旦受到破坏极难恢复。 ②人类活动已使生态脆弱性日趋严重。怒江地区人口与耕地在50年中从14万人、25万亩增加到今天的49?2万人和近80万亩，植被破坏已使水土流失，滑坡、泥石流、山洪等灾害日趋严重。 ③4万多人居住在生态极为脆弱，不具备基本生存条件的恶劣环境中。 
? （2）特殊的价值： 怒江中下游有丰富的水能资源、有色金属矿藏，具有经济性价值。而所谓特殊的价值，是指对区域之外都有特别的不可替代的意义。这往往不是直接的经济性价值，如： ① 怒江及其峡谷是世界自然遗产“三江并流”的重要组成部分，且其整体景观（“东方大峡谷”）为世界所罕见。 ② 是世界生物多样性最丰富地区之一，是中国惟一列入25个世界生物多样性最丰富和最濒危的陆地生态区的地区，其重要性位居我国17个生物多样性保护关键地区之首，是我国三大生物物种聚集中心之一。 ③怒江是我国至今未被人类有规模开发的两条江河之一，是原始生态环境系统保持相对完整的自然生态江河。 ④独特民族文化的聚居地。注意这里的特殊价值指的不是一般的“某地区的资源优势”，而是强调从全国、全地球的层面看，它们自身的存在对于生态安全具有不可替代的价值。当然有一些非经济性价值可以转化为经济性的价值，如生态旅游、生物种质……。正是多种价值共存，引起关于开发道路的争论。 
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2、为什么生态脆弱——特殊价值地区不能走片面资源开发道路? 一般说来，即使欠发达地区依靠资源输出战略是现实的选择，也有一个如何避免“片面资源开发陷阱”的问题。在我们再三强调的那种生态脆弱—特殊价值的地区，这种发展模式更要慎之又慎。原因是： 第一，以掘取自然资源为纲的做法往往不考虑开发对环境条件的影响。如果说这在一般条件下还可以当作“必不可免的”、“必要的”代价，那么在这种资源的特殊价值与其极端的脆弱性紧密结合的前提下，必然导致灾难性后果。因为很容易通过生态环境的退化造成资源的特殊价值的根本性变化和破坏，附着其中的潜在的经济价值也会大为贬值乃至荡然无存。在我国西部地区，有相当多这类与脆弱的生态系统相连的自然资源，教训已有不少。 第二，这种以掘取自然资源为纲的做法总是优先考虑投资开发公司（往往是来自发达地区）的偏好，即按着发达地区的市场需要和经济利润最大化的原则来决定开发的次序和强度。然而纯粹的市场逻辑与这类地区自然资源的多功能复合的特点严重冲突，造成为开发某一种功能而牺牲其他功能——不幸的是这些被牺牲的功能往往正是本地人民最大的潜在的经济权益！由于信息落后，加上一些地方官员急功近利的政绩观，这类地区的谈判力量相当弱小，特别容易因眼前利益丧失应有的权益。因此，这种片面大规模开发资源的方式很容易将多数人的权益变成为少数人的超经济利润。 
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3、应当用“逐步实现多重价值”的发展理念取代“尽快挖掘单一价值” 的发展理念 
? 进入新世纪，人们发现：在西部大开发过程中凸现的问题中，最困难、往往最具争议的问题几乎都发生在具有上述特点的地区。在制定2020年奔小康的规划过程中，这一类地区的问题愈加突出了。相当多生态脆弱—特殊价值地区面临着严峻威胁——将在不长的时间里被“现代化发展”破坏得面目全非。 这一态势的背景是： （1）东部地区发展的资源需要和（资金和中等水平的技术）供给能力的过剩； （2）西部多方面的落后和财政困难，急于增加GDP； （3）各地占主导地位的发展理论很少或没有真正将生态安全和生态价值纳入政治安定和经济生产要素中考虑。这对生态脆弱—特殊价值地区的影响是灾难性的!尽管西部大开发强调“以生态环境保护为中心”，甚至早就有专家警告“西部大开发慎打资源牌”，但是理论的惰性和整个利益格局始终维护了片面资源开发模式的主导地位。今天，至少在生态脆弱—特殊价值地区，用“多重价值论”的发展理念取代“单一价值论”（GDP）的发展理念已经提到日程了。 其根据是： （1）由于不合理的人类活动，致使我国各类生态系统整体功能下降，大范围生态退化，残存于经济落后地区的具有原生态、或接近原生态的地带对全国的生态安全、生物多样性的意义已变得特别重要了； （2）其中一些地方通过努力保护生态系统、文化的完整性，其经济价值将在中长期得到大幅提升，甚至可能是成指数的升值。 （3）但是大搞“现代化”的建设性破坏和单一资源开发模式将迅速地、不可逆转地毁坏这一美好前景。 （4）在我们这样一个各地自然条件、发展阶段、文化差异性极大的伟大国度里，有必要也有可能容纳和保护发展方式的多样性。 我国的生态脆弱—特殊价值地区有两类，一类虽然不够“现代化”，但并不穷苦。第二类是极为贫困的地区。怒江地区是后者的典型代表。这两类生态脆弱—特殊价值地区都不宜盲目走片面资源发展之路，只是后者对这条短见思路的抵抗力远弱于前者。 
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三、国家应帮助生态脆弱—特殊价值—贫困地区走新的发展道路? 
 
1、贫困不是选择走严重破坏生态型开发之路的充分理由 
? 尽管国内外经验说明片面资源开发模式不是生态脆弱—特殊价值地区人民的致富之路，但当下有一种逻辑——这种严重破坏生态型开发乃是贫困所致，别无选择。是不是这样呢？ 以怒江为例： 怒江地区是云南乃至全国最贫困、最落后的地区。怒江傈僳族自治州自我发展能力极弱，财政自给率仅为14.7%，主要经济指标平均增长速度低于全国与云南水平，且差距越来越大。社会发展层次极低，基础设施极落后。然而更加严重的是人民的贫困，至今49.2万人口中还有22万处于贫困线下，其中极端贫困人口有7万，绝对贫困人口有13万，贫困面与贫困程度居云南省之首。人地矛盾激化集中表现在生态不断恶化，灾害增加，并导致了该地政府对一些贫困地区“异地搬迁”的艰苦努力。 但因此就能下定论“大规模水电开发是脱贫惟一选择”吗？ 且不说它对生态特殊价值的破坏和加大地质灾害风险等代价，对于“大水电式扶贫”本身，就有四个问题值得思考： 第一，工程大等于就业多吗？ 大水电站这类“以成套大型设备掘取资源的资本密集型”行业，对本地劳动力数量和质量的带动有限，对本地其他产业的带动有限。 第二，五万生活在怒江河谷地区的潜在水库移民是这里相对生活富裕的农民，在总体上人地矛盾尖锐的云南省内外迁移民，能否保证他们离开祖祖辈辈生存之地并融合于他乡地域，能否使他们的物质与精神生活不低于现有水平——无论从我们几十年来水库移民的经验教训看，还是从近几年我国西南地区水库移民的复杂态势来看，这都不是儿戏，而且是留给下一任、下几任领导班子的沉重负担。如果数万外迁移民中相当多的人不是变得更幸福而是更痛苦，请问这样的“扶贫工程”是谁的需要呢？ 应注意到，如果导致怒江地区特殊价值的丧失、相关潜在经济价值的丧失、地质灾害风险、文化多样性的破坏，以及水库移民的社会问题等，这些成本大部分是长期的、分散的，主要是由人民来承担的。 第三，“富政府”等于“富民”吗？ 由于发电后地方能得到税收，一些政府官员说要走一条“先富政府后富民”的脱贫之路。然而“富政府”与“富民”并不是一回事。这不是什么理论难题，而是许多地方早已证明的事实。政府有了钱，能办很多与民有利的事，但是谁都明白，在贫困地区首先需要扶持的是贫困的老百姓——我国有关扶持贫困的政策正在这个方向上改进与调整。此外，由于改革不到位，人们不时发现某些特别贫困地区干部用的豪华小汽车、高级办公楼，或者某些官员的豪宅、别墅……这些事实令人深思和警惕。不是所有能“富政府”的大工程都能够“富民”的，我们不能将“富政府”与“富民”混为一谈。 第四，对“越快越好”是否也要反思？ 近年来，一些地方政府为缓解财政压力，或为实现本届的政绩，纷纷以自然资源的“使用权的出让”来换钱。某些地方争相“圈地”的做法引起的经济、社会、环境问题已受到国家的重视。在一种不健康的“只争朝夕”的心态下，循序渐进的、可持续的、扎扎实实的、施惠于大多数老百姓的发展方式难免被冷落。因此，那种“只有大工程才是脱贫致富之路”的逻辑需要反思，特别是需要在各种方案中比较才能成立。 
 
2、国家生态补偿的必要性 据了解，怒江地区一些干部之所以将水电梯级开发作为摆脱困境的惟一出路，并非全然不知这样做的代价，而是出于无奈——当下还没有哪个法律、政策和机构会因为他们保护生态的做法而给予实质性回报！有些“医得眼前疮，剜却心头肉”的做法不能简单地归咎于地方政府的“短见”。客观上，他们面临着多重压力，包括GDP落后的压力、长期找不到出路摆脱贫困的无奈、西部大开发的激励…… 既然怒江特殊价值的受益者是全社会乃至全人类，那么保护她的责任大家都有份。我们认为，一味要求怒江人民做出牺牲而无视他们的现实困难，不仅是不公平的，而且也不现实。如果国家真的下决心保护这一片对于全国、对于后代有重大价值的地区，就不能回避该地长期所处的两难困境。如果保护的资金无从解决，一切都是空话……现有的制度安排中存在着一些盲区，无论是地方还是某个部门都难有作为。对此，国家应负起自己的责任，通过高层综合决策（不是仅由某个保护部门或经济部门负责，也不是仅由地方负责），支持怒江地区，共同设法克服困难。这是解开死结的关键。我们应当考虑对怒江地区的某种补偿。注意这个补偿的性质不是对地方的一般的扶贫，而是为全社会、全人类的特殊资源环境而向怒江人民支付的报酬，或是对他们为保护坐落在那里的环境所做牺牲的弥补，甚至于可理解为是对该地社区某种对资源使用权利的赎买，是生态意义的补偿。 
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四、探索怒江地区的发展之路? 
 
1、走一条自主的外向型、以保护为本的发展道路 
? 怒江地区的发展存在许多制约条件，但并不是除了水电大开发外就别无出路了。 例如，怒江特色的旅游业已经初现较为宽阔的前景。 2000年2月昆明大学和怒江州政府制定的“云南省怒江州旅游业发展规划”，对怒江州旅游业定位如下：“对于经济基础薄弱、贫困人口较多的怒江州来说，旅游业具有产业结构调整、产业拉动、吸纳农村富余劳动力、扶贫攻坚、保护生态环境等功能。把旅游业培育成特色经济和优势支柱产业，是怒江州调整产业结构、脱贫致富的必然选择。” 怒江旅游业的起点很低，加上旅游资源品位高（适合开展不同层次的旅游活动，而不是特大批量的观光式旅游），因而其发展是一步步努力、一点点增加的过程。但是其发展势头很快：1996年的全年旅游总收入4572.49万元，1998年超过1亿元（已占全州国内生产总值的11.75%），而2004年仅“五一”黄金周一周内就达933.24万元。上述规划预测，怒江州旅游收入将持续大幅度增长：2010年达13.26亿元，2015年达25.35亿元，2020年达45.70亿元。 我们注意到，目前该地区一些同志由于倾心于水电大开发（等到发电那年一下子增加税收近10亿元），变得不大愿意强调“东方大峡谷”的经济前景。 有必要将大电站与大旅游的特点比较一下： ①对怒江产业结构调整之影响：前者很小；后者很大。 ②吸纳农村富余劳动力：前者除了在施工期提供打工机会，电厂运营后只能招聘少数人（项目设计是700人），后者则由小到大，由低水平到高水平，逐步形成一个由各民族普通老百姓广泛参加的旅游服务产业。这个行业的大部分收益肯定将属于怒江人民。 ③持续性：前者的收益（地方所得税收）时间最长是大坝寿命，还需要广东等地在今后几十年保持稳定的电力需求。后者之收益则是一个典型的“增函数”，随着工业技术的普及，在它的发展高峰中幸存下来的自然本色和荒野地的价值（由于其美学和科学意义）完全可能呈指数上升的趋势。 ④收益快慢：按前者，怒江州只有在主要大电站发电输电卖电后才能得到电力公司近10亿元的税收，至少在将来10年内怒江峡谷是一个大工地；而后者的旅游收入却在年年快速增长。不到10年，年旅游收入会达到25亿元。 上面的对比说明，如果我们是从整个怒江地区大多数人民的利弊分析，则上大水电的经济收益及其持续性、公平性很值得质疑，远不如自主性、人民性、可靠性、成长性都强得多的旅游战略。 应说明，旅游只不过是怒江人民正在探索的多个途径之一。怒江的出路远不只一条，专家早已指出它的许多林地资源还没有得到科学的利用，它们都有可能在开发中带动相关产业，使之为怒江造福。这些更好的选择机会一旦遭到生态环境破坏，就会大为贬值乃至荡然无存。正如一位区域经济学家所说：“开发，不是简单地靠资金投入，将西部的天赋资源开发出来就完成了任务，而应立足于经济增长方式的转变，区域经济素质的提高，经济与人口、资源、环境三者的协调发展，实现社会的全面进步。”（陈栋生，2001） 
 
2、探索对这类地区的新制度安排—— “生态特区”的设想 
? 像怒江地区这样典型的“三位一体”地区（生态脆弱，有特殊价值，贫困）在全国是有限的。由于其特殊生态功能难以用市场价值度量，其文化与生活方式不宜完全用工业化社会的标准强求，因此应有一系列不同于其他地区的工作要求及政策。改革二十多年来，“特区”的概念因涉及特殊经济实惠，已变得相当敏感，极易引起疑虑。但是在政府职能从操办经济转向更多服务于公共产品领域的时代，一种能将特殊生态功能区保护住的特别的制度安排不仅已经很紧迫，而且变得顺理成章了。 对于怒江地区，可考虑： 
? 第一，干部考核豁免 “GDP排名”之类成文或不成文的政绩压力，而以保护好该地主要生态功能为政绩。 当前各地正在制定实现全面小康目标，贫困地区急于要赶上发达地区，一个常见的提法是“要在2020年人均GDP达到某某水平”，实践证明只要攀比指标，这类“三位一体”的地区难免要打“立竿见影的资源牌”，从而陷入自毁之路。 第二，考虑某种形式的 “计划单列” 。 上世纪80年代，为了实施沿海开发战略，对沿海部分城市实行了“计划单列”的体制，使这些城市放开手脚加快发展。这种制度安排能不能用来服务于国家的生态战略和扶贫战略？ 现在可能还得不出十分肯定的解答，但是可以从以下方面来思考： （1）计划和规划的作用正在改变，更多地服务于公共产品领域（环保、水资源、土地等），而沿海地区城市的计划单列制度越来越失去必要性； （2）由于实施中的问题，生态保护、扶贫、农业发展等方面的资金渠道整合问题已经提到议事日程，应跳出部门分散与集中的循环，尝试更灵活的方式。考虑到我国生态分区的特点，可以以地州为单位，对特殊生态区同时也是老少边穷的地区实行计划单列（西部开发办公室最近关于退耕还林的政策措施考虑中，提出了允许县级政府自主安排项目计划的建议）； （3）在一些生态脆弱地区，盲目开发造成许多问题，在发展资金实行计划单列和决策权下放的同时，这些地方的项目开发从生态角度的审批权应当更严格； （4）仿效国际金融组织的做法，建立同生态、扶贫等建设资金配套的技术援助资金渠道，发挥科技的作用，改进项目的前期工作； （5）计划单列除了要设定生态特殊地区等一系列的评价条件，还要有一定的基础，例如地方政府的法治观念、诚信度等，从而推动地方政府的能力建设； （6）相关部门要统一认识，转变工作方式，由资金项目分配转为技术指导和监督管理（孙桢，2004）。 
? 第三，给怒江地区生态补偿。我国正对生态补偿进行多种类型的尝试，还没有形成制度。围绕怒江水电开发的讨论有助于将怒江地区的生态补偿提上日程。为保存国内仅存的两条自由流淌的大河及其独特而美好的未来前景，国家应及时给予经济支援。 
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五、进一步的思考：国家调整与生态大省的经济关系 
 
1、单纯的市场评价系统大大贬低了生态大省的地位 
? 生态系统的健康是怒江的未来，也是云南省和相似西部地区的未来。怒江地区面临的困难在一定意义上反映了云南等一些“生态强省、经济弱省”的问题。近年来，云南省的一些有识之士多次指出，云南的希望首先在于她的生态条件及其生物资源，失败将系于这一优势的丧失。云南省的“绿谷计划”由于种种原因没有取得预期的实效，但是放弃创新而回到过度模拟东部发展模式恐怕损失更大。生态大省一般经济不发达，对于它的生态系统，人们注意到的是怎样将它转化为经济收益，增加GDP，这是无可置疑的。问题是，在城乡之间、发达与落后地区之间的二元结构下，自然资产化的过程变成生态和资源所在地区极为吃亏、而拥有工业技术与资本的一方极为合算的交易（这种贸易条件的不平等在有些方面像南北国际贸易关系）。问题还在于，即使市场交易取代了自上而下的计划调拨，在重要的生态功能不能在市场价格中体体现出来的前提下，市场恰恰扮演着歪曲双方利弊得失的作用。我们知道，每个地区都有三种财富：人力资本、人造资本、自然资本。生态大省的“比较优势”是自然资本，而且是外部性很大的自然资本。当这个地区的“比较优势”被市场系统狠狠地分隔、剔除、挑拣而大大贬值以后，其参加与发达地区交易的回报难免要少得可怜了。最成问题的是，作为协商各个地区利益关系的中央政府的一些部门，在长期崇尚GDP的意识支配下，已经习惯于轻视非经济、非市场的资源的贡献。上世纪末我国的黄河断流、长江洪水、大沙尘暴初步展示了西部生态对于东部生存的价值，并促进了天保工程，退耕还林、还草、还湖，风沙防御等重大生态建设工程。但是如果人们的价值观不变，不能完全地、充分地评价自然资本的价值，那么，西部生态大省的重要性还是得不到真正的承认，它们仍只能是能源、矿产品的提供者和扶贫的对象。 我们认为，用一种经济政策、一种标准（如GDP）、一种发展模式来要求“比较优势”如此不同的地区是不合理的，也是不公平的。在这样的基础上，西部大开发不会激励它们转变经济增长方式。事实上，这些地区存在的许多问题，都可以归结为不尊重它的生态与文化特征。在发展上，其主要表现是“惟增长论”，即套用一般的发展方式（无论是计划经济还是市场经济），企图以发达地区的方式赶超人家，将生态和文化的可持续性当作次要的目标。这在当前集中体现于西部大开发中的“片面资源开发”模式。 
 
2、改变云南“生态大省，贫困大省”的状况 
? 云南作为西部生态资源大省，集老、少、边、穷、山于一体，因地处长江流域中上游、珠江流域上游，而成为中国和东南亚地区特别重要的生态屏障。在西部大开发中，天然林资源保护与退耕还林（草）等主体工程的实施，已经为东部地区经济的可持续、稳定发展做出了巨大贡献。然而，在云南经济发展水平与东部差距日益拉大的进程中，生态环境建设与发展正面临越来越大的压力。为化解此种压力，真正发掘云南的生态环境价值，当前十分需要国家从战略高度，给予云南更优惠和更特殊的生态环境保护政策（张体伟，2004）。 
? （1）建立并实施绿色核算体系 
? 用绿色GDP替代原有国民经济核算体系是绿色核算体系的一部分，最重要的是将云南纳入以生态环境质量作为政绩考核重点的省份。 
? （2）提升生态环境保护的财政支撑政策 
? ①征收环境保护附加税。国家财政应向东部地区征收环境保护附加税（如油气、矿产资源、水能源等环境资源税），通过财政转移支付支持云南建设。 ②财政投入。增加政府对生态环境保护的投资和财政补贴，这是国家财政的主要职能之一。 ③实施有利于云南生态建设与发展的财政信贷政策作为对云南的生态补偿。由于云南省多年来在生态环境方面作出的重要贡献，由于云南省许多地区特别不适合于常规的发展模式，建议国家重新考虑对云南“两烟”的控制政策，增加其财力。 
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参考文献 
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